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专家建议要建立独立完整的中医药管理机构
2022-06-23

围绕中医药立法问题,中国社会科学院法学研究所副研究员董文勇日前接受了《经济参考报》记者书面采访。在与记者电话沟通时,董文勇强调,“为了防止中医药行政工作边缘化、业余化,防止管理资源被挤占,从中央政府到县级政府,应当自上而下建立起一套职能独立、职权完整、协调一致、上下通气的行政管理服务机构。”

以下为董文勇副研究员接受《经济参考报》记者书面采访回复的全文:

建言一:

关于第一条立法的目的和依据

建议:本条可修改为:“为了保障国民健康和维护国家健康安全,继承和弘扬中华民族传统医药文化、理论和技术,保障和促进中医药事业发展,根据中华人民共和国宪法第二十一条制定本法。”

理由:第一,中医药立法事关我国传统医药的兴衰,而医药体系是否有效、是否可控,直接关系到国家的健康安全。中医药立法不应“就医论医”、“就药论药”,而应当追求医药背后的健康利益和健康安全。保障国民健康和维护国家健康安全,应当作为中医药立法的最高和最终目的。第二,继承和弘扬的宾语不应是“中医药”,而应当是中医药所负载的“传统医药文化、理论和技术”,这一点在立法中应予以明确。第三,为了保证中医药法的效力,中医药法在法律位阶上应处于较高位置,以便在出现法律冲突时以专门法中医药法为准,且从其在卫生体系中的作用来看,中医药法在卫生法律体系中也应当处于仅低于宪法的地位;同时,我国宪法第二十一条也对我国传统医药作出了直接规定,因此,中医药法的立法依据为我国宪法第二十一条。

建言二:

关于第二条中医药的法律定义

建议:本条宜改为:“本法所称中医药,是指包括汉族和各少数民族医药在内的具有独特理论和技术方法的独立医药学体系。”

理由:第一,本条规定的目的在于明确中医药概念的法律内涵,从而消除“中医药”、“少数民族医药”等概念的潜在冲突,因此,法条表述需要直接、简洁,能够界定清楚即可。第二,中医药是否“是反映中华民族对生命、健康和疾病的认识”,与本条的立法目的没有必然联系。并且,该表述是一种学理评价,没有法律意义和法律功能,也缺乏法律要素。赘述应删除。第三,加入“独立”二字,与第三条、第十一条、第三章等条文和章节相适应,且有利于执法和司法层面的法律解释,有利于更充分、更纯粹地保护中医药和排除伪科学观念和伪科学行为对中医药事业发展的干扰。

建言三:

关于第三条第一款中西医关系的规定

建议:本款宜改为“国家将中医药事业作为医药卫生事业发展的重点,并充分利用中医药保障国民健康。国家实行中西医和中西药并重的方针和中西医药分类管理、分业运营制度,允许在医药卫生服务中依法配合使用中西诊疗方法和中西医药物。允许开展中西医结合学术研究。”

理由:第一,中医药与西医药在理论基础、技术方法以及在对健康与疾病关系的认识方面截然不同,相互独立、自成体系。在实践中,“中医西管”现象较为严重,受西医西药技术和文化影响的人员甚至利用其在行政、经济、学术、文化、宣传等领域的优势地位和便利条件,在我国卫生事业中极尽可能地排斥、边缘化中医药,借中西医药混业管理体制限制、消灭中医药及其文化基础。这使得中医药的发展、中医药作用的发挥都受到了极大的影响,中医药从业人员的合法权益受到严重损害,中医药事业的发展前途不容乐观。从中医药事业发展所面临的严峻形势来看,有必要建立包括教育、服务、管理、宣传等环节在内的一整套相对独立的中医药发展体系,实行中西医、中西药分业管理、分业运营,以最大程度维护中医药理论、技术和文化的纯粹性,最大程度减少来自西医药思想和理论的侵略性干扰。

第二,“中医药事业是我国医药卫生事业的重要组成部分”属于事实陈述,不具有规范性;中医药事业是不是“重要组成部分”,需要通过相关主体的行为加以体现和落实。从文义角度理解,可以表达为“国家将中医药事业作为医药卫生事业发展的重点,并充分利用中医药保障国民健康”。

第三,中医药实务界普遍反映,“中西医结合”的提法在技术上不具有可操作性,而且从已有的实践经验来看,“中西医结合”实际上体现为在诊疗服务中两者互不相扰地配合使用。从这个角度看,同时取得中医和西医两种执业证书的医师可以根据诊疗的需要配合使用两种诊疗手段。但是,从国家立场来看,不宜直接要求医师将两者相互学习、相互结合,国家可以不鼓励、不禁止,至于是否需要结合,两类医师是否学习另一套医药技术,由医师根据诊疗的需要和具体的技术条件自由判断和决定,实践需要和市场自然可以做出最适合的行为引导。

因此,应当删除“鼓励中医西医相互学习,促进中西医结合”的提法,以防伪托“中西医相互学习”、“中西医结合”而变相改造中医药,也避免产生一些同时失去中西医各自优点的诊疗方法。

建言四:

关于第三条第二款促进

中医药事业发展的方向性条款

建议一:“运用现代科学技术,推进中医药现代化”改为“鼓励运用现代科学技术推进中医药现代化”。

理由:中医药是否需要现代化,不影响发挥其作用,因此,中医药现代化为锦上添花之举,作为国家倡导的目标即可,而不宜做强制要求。中医药是否需要现代化、哪些中医药适合现代化,这是技术和学术问题,国家法律也不宜做直接要求。

建议二:“建立符合中医药特点的管理制度”的规定应作为单独一款,作为本条的第三款,且表述为“建立符合中医药特点的管理和服务法律制度”。

理由:第一,“符合中医药特点的”管理制度对于保障和促进中医药事业的发展至关重要,目前中医药发展面临严峻局面,主要源于中医药事业所处的法律环境不完全符合中医药特点,有关促进中医药事业发展的政策没有相应的法律制度来承接和执行。因此,本款规定意义重大,为凸显其重要性,有必要将其单独设置为第三款。第二,制度的设立基础既可以是政策也可以是法律,但是实践教训表明,依靠政策建立的制度存在极大的不确定性,事实上也没有发挥出应有的作用。在当前全面推进依法治国的历史条件下,有必要强调建立“法律”制度。第三,中医药法是综合性法律,不是纯粹的行政法,因此不宜仅强调“管理”,还需要包括国家、政府对中医药事业发展的服务;且中医药服务本身以及服务于中医药的其他法律制度(例如司法鉴定制度、药物注册制度等)也需要符合中医药特点。

建言五:

关于第四条第一款中医药事业的社会参与

建议:原条文修改为“国家支持社会组织和个人以各种形式推进中医药事业发展,采取措施支持组织、个人捐助、投资中医药事业。”第七条中的“社会力量”也应替换表述为“社会组织和个人”。

理由:第一,“社会力量”不是法律概念,内涵不清,外延不明,不宜采用,应采用明确的法律主体概念。第二,本款的立法目的在于鼓励社会参与,而社会参与并非仅限于投资,还包括新药和新诊疗技术研发、中医药传统知识公开、中医药传统文化和知识宣传教育等,凡是有利于推进中医药事业发展的各类行为,国家都应当支持。第三,卫生立法须防范市场原教旨主义侵蚀我国医疗卫生事业的公益性宗旨。

建言六:

关于第五条第二款

中医药管理权的配置

建议:本款第一句表述为“县级以上地方人民政府设立专门的中医药主管部门,负责本行政区域的中医药管理工作。”

理由:中医药法的行政执法工作需要完整的、专门的体系,以防中医药行政工作边缘化、业余化,防止管理资源被挤占。此外,中医药事业事关重大,没有一套强有力的行政服务管理队伍是难以满足中医药事业发展需要的。因此,从中央政府到县级政府,应当自上而下建立起一套职能独立、职权完整、协调一致、上下通气的行政管理服务机构。

建言七:

关于第二章章名

建议:章名改为“中医药组织和中医药服务”。

理由:本章就中医医疗机构作出了规定,但是除了中医医疗机构外,完善有效的中医药服务体系也离不开相关的组织机构,如中医药学会组织、中医药行业协会组织、中医药宣传教育组织等,这些社会组织在现代社会中日益活跃,这些边缘性组织在行业利益维护和表达、行业自律管理、中医药理论进步、中医药技术研发、中外中医药学术交流等方面具有不可替代的作用,是我国中医药事业中不可或缺的有生力量。中医药立法应当体现现代社会的结构和形态,适应并密切跟进社会关系的新形式。为了有效规范中医药社会组织的行为,引导和推动中医药组织为中医药事业的健康发展发挥应有的作用,本章应当就中医药组织机构的设立、监管、职能范围、行业自律、运行规则、中医药行政主管部门与中医药组织的关系等方面做出专门规定。

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